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容積率規制の緩和で、安全で新しい都市づくりを【1】(全3回)

文/HS政経塾第二期卒塾生 曽我周作

◆東京都の容積率利用の実態

東京都心部の利用容積率は、山手線内で236%、東京都心4区332%(千代田区563%、中央区480%、港区302%、新宿区230%)になっています。

対して、ニューヨークのマンハッタン区の利用容積率は、ミッドタウン平均値1429%で、最高に至っては2621%も及びます。

高級住宅街であるアッパーイーストサイドでも平均631%の容積率を誇ります。(参考『都市のチカラ 超高層化が生活を豊かにする』森ビル都市再生プロジェクトチーム)

たしかに、東京のデータは2002年のデータであり、その後様々な開発事業が都心でも進められておりますので、若干容積利用は増加しているものと思われますが、それでもまだまだニューヨークマンハッタンの容積利用率には遠く及びません。

容積率利用の小ささの裏には、このように、そもそも容積率規制が強いという現状があります。

◆高さ制限から始まった容積規制

日本において容積率にあたるものは、1919年、建築基準法の前身の市街地建築物法と、都市計画法が制定されたところからはじまっています。

これは高さ制限と建蔽率制限の組み合わせで、建物容量のコントロールが行われるものでした。

住宅地域では高さ65尺(20メートル)、それ以外の地域では100尺(31メートル)の高さに規制され「当時の31メートルの絶対高さ制限のもとでも(容積率)1000%は実現できた」(『容積率緩和型都市計画論』p15)といわれていますが、この数値自体には明確な根拠はなかったようです。

また、その後時代を経て高さ制限と建蔽率制限による建物容量のコントロールから、正式に容積率を導入とする流れのなかでも、容積率の設定については意見が分かれていたようであり、とてもその数値に明確な根拠があるとは思えないものです。

容積率規制が容積地域性の形で導入されたのは1963年(昭和38年)で、東京区部環状6号線の内側に最初に指定されました。

そして1968年の都市計画法制定と1970年の建築基準法改正によって全国適用の一般制度となっています。

この背景に木造の低層建築物が主流だった日本において、建築技術の発達によって高層・超高層建築も可能になり、土地の高度利用を進めるという目的がありました。

◆明確な根拠のない容積率規制

しかし、この容積指定については明確な根拠がなかったということを日端康雄氏は次のように指摘しています。

「容積地域制は比較的新しい制度であり、制度の成立経緯からして、容積規制はきわめて大雑把な規定で、建築敷地に対する建築延床面積の総量規制であると同時に用途地域別の総量規制でもある。」

「もとより規制の限界までの空中権、つまり未利用容積率は所有権の対象にならない。道路などの都市インフラストラクチャーに与える負荷も厳密な一義的対応の検証に耐えられるものではない。」

「たとえば、未完成の部分も含めて都市計画道路との均衡が考えられているとか、発生交通量が建物の用途や機能によって大きく異なるし、さらに経済社会の変化によってそれらの原単位も変わってくるが、そうしたことが容積限界を定める際の条件として、どのように配慮されているのかが明確にされていない」(『都市再生を目指して』p6)

大前研一氏も、そのことを、具体事例をあげて指摘しています。

「現状、容積率は都市計画で用途地域ごとに制限が定められているが、そもそもそれらの数値自体、根拠に乏しい。」

「たとえば、大阪・中之島の再開発で建て替えが予定されている朝日新聞の大阪本社ビル。同地域の容積率は1000%だが、朝日新聞相手で国土交通省が日和ったのか、特区(都市再生特別地区)認定という訳のわからない理屈で1600%という突出した容積率が認められた。横車を押したはずの朝日新聞も静観を決め込み、竣工すれば(2013年完成予定)、日本有数の容積率の建築物になるだろう。」

「もともと中之島は、堂島川と土佐堀川にはさまれた中州地帯であり、地盤が脆弱な埋め立て地。つまるところ、容積率の基準値に厳密な安全性や耐震性の確固たる裏づけがあるわけではなく、役人のさじ加減一つで決まるような恣意的な代物なのだ。そんな意味不明な縛りがあるから、日本の都市開発は一向に進展しない。」

容積率制限については「用途地域による容積率制限は、建築物の密度を規制することにより公共施設負荷を調整するとともに、空間占有度を制御することをつうじて、市街地環境を確保することを目的として導入された」(『容積率緩和型都市計画論』p179)と言われています。

しかし経済審議会の『経済審議会行動計画委員会・土地・住宅ワーキンググループ報告書』で「床面積とインフラ負荷が比例するという前提自体、証明がなされたことがないのみならず、直観的にもこれを信じることは困難である」ともいわれています。

そして「多くの都市では、容積率制限の導入に際して、すでに市街化が進展した区域における建築物の状況に応じて、いわば後追い的に容積率制限が指定され、必ずしも理論的な根拠にもとづいて指定されたわけではないという実態も」(『同』p188)あると指摘されています。

さらに、『容積率緩和型都市計画論』の著者、和泉洋人氏は「建築用途別の床面積当たりで、公共施設に対してどれだけの負荷を与えるか、どこまで公共施設を整備すればこれを処理できるのかについて、より詳細な実証研究が必要」(『同』p188)だということ、「容積率制限に関する基礎的研究」(「密度規制としての容積率制限の重要性、合理性の研究、建築物の床面積と発生交通量との関係に関する研究等の基礎的研究」)。

また「用途地域による容積率制限の指定に関する実証的研究」(「具体の都市計画における、用途地域による容積率制限の指定の考え方、根拠、妥当性等に関する実証的な研究」)という「膨大かつ実証的な研究が不可欠で、時間も費用もかかる」研究が「極めて低調」(『同』p184~185)だと指摘しています。

結局、現状では、「なぜその地域に、その用途地域と、その容積率制限が適用されているのかについては、理論的根拠がない」ということです。

そして、そもそも「どのような用途の建物が、容積辺りどれだけのインフラ負荷をかけるのかという理論的もあいまいである」ため、現状の容積率制限は根拠そのものが薄弱だと言わざるを得ないわけです。

(次回につづく)

そが 周作

執筆者:そが 周作

政務調査会 都市計画・インフラ部会長・HS政経塾第2期卒塾生

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